担保物权在世界各国的破产法立法与实践中都具有优先受偿性质，在大陆法系国家被称为“别除权”，由于担保制度的广泛应用，破产企业的多数财产都可能被赋予了担保物权，而破产制度与物权担保制度又存在一定的法益对立性，即破产程序以公平清偿和集体清偿为原则，而担保物权以个别清偿、优先清偿为原则。在破产法律实践中，由于破产程序中除了担保债权，破产费用和共益债务、劳动债权以及税收债权都属于优先权，但现行法律并未对这些优先权与担保债权的优先顺序进行明确规定，且因而在理论与实践中都存在诸多争议。

在我国破产法律体系中对担保债权的表述存在“财产担保”和“对特定财产享有的担保权”两种称谓，在本文中笔者使用“担保债权”的表述。

一、 优先受偿的范围

《中华人民共和国企业破产法》（以下简称“《破产法》”）第30条:“破产申请受理时属于债务人的全部财产，以及破产申请受理后至破产程序终结前债务人取得的财产，为债务人财产”，该条规定将担保财产归入债务人财产。《企业破产法》第107条第2款规定:“债务人被宣告破产后，债务人称为破产人，债务人财产称为破产财产，人民法院受理破产申请时对债务人享有的债权称为破产债权”，即担保债权应当属于破产债权。

根据《中华人民共和国物权法》（以下简称“《物权法》”）和《中华人民共和国担保法》的相关规定，担保债权的优先受偿权利范围包括：债务本金及利息、违约金、损害赔偿金和实现权利的费用，但担保合同另有约定的，从其约定。对此优先受偿范围，理论和实践中仅对《破产法》第46条第2款，即附利息的债权自破产申请受理时起停止计息的规定是否同样适用于担保债权人有所分歧，在此不做深入探讨。

在《破产法》中，对担保债权优先受偿范围的规定在第109条：“对破产人的特定财产享有担保权的权利人，对该特定财产享有优先受偿的权利。”第110条中又规定了担保权人未受偿的部分债权及放弃优先受偿权的部分债权，作为普通债权受偿，在此对优先受偿的范围进行了限制。

二、优先受偿的顺序

《破产法》第113条规定了破产财产的清偿顺序，其中，除了担保债权，破产费用和共益债务、劳动债权以及税收债权都具有优先受偿性，但法律并未规定其优先性的顺位，故在司法实践中处理结果不一，产生了很多分歧。

1. 担保债权与破产费用和共益债务的清偿顺位

在立法中，《破产法》第43条第1款进行了一般性规定：“破产费用和共益债务由债务人财产随时清偿”。同时，根据《最高人民法院关于审理企业破产案件确定管理人报酬的规定》第2条的规定，担保物价值不计入确定管理人报酬的财产总额，因此破产费用和共益债务只能从无担保财产中支付。对上述条款的一般理解为担保债权人享有对担保财产的优先受偿权，而破产费用和共益债务应优先从无担保财产中受偿。

但由于实践中担保物权的普遍适用，尤其是《物权法》第181条动产浮动抵押制度的规定在此与共益债权的清偿顺位产生了冲突。动产浮动抵押制度中规定担保物权可附着于破产企业的全部财产，但在债务人的全部财产都被设置担保物权时，如果坚持从无担保财产中支付破产费用和共益债务，则将可能导致债务人财产不足以清偿破产费用。《破产法》第43条规定：“债务人财产不足以清偿破产费用的，管理人应当提请人民法院终结破产程序”。在实践中，我们看到大量案例在这种情况下不得不走向程序终结，此时担保权人的权利自然也无法顺利实现，造成了破产程序上的困境。

2. 担保债权与劳动债权的清偿顺位

结合《破产法》第48条、第82条、第113条等相关规定，破产程序中劳动债权的范围包括：破产人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金，其中除“应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用”之外的社保费用属于第二清偿顺位。

由于对劳动债权与担保债权的优先受偿顺位法律没有明确的法律规定，因而当破产财产不足以清偿全部债权时，则其优先受偿的顺序安排将会直接影响清偿的比例。由于实务中分歧较大，故我国《破产法》对此进行了变通性规定，即虽然《破产法》将担保债权排除在破产财产的清偿顺序之外，但又做了例外规定：其一，《破产法》第132条、《最高人民法院关于<中华人民共和国企业破产法>施行时尚未审结的企业破产案件适用法律若干问题的规定》和《最高人民法院关于执行<最高人民法院关于《中华人民共和国企业破产法》施行时尚未审结的企业破产案件适用法律若干问题的规定>的通知》中相关规定，破产人在《破产法》公布之前所欠职工的劳动债权依照法定清偿顺序清偿后仍不足以清偿的部分，应以破产人的特定财产优先于对该特定财产享有担保权的权利人受偿。但同时对该例外也进行了一定的限制，即“企业破产法公布之日前形成的职工权益，在按照正常清偿顺序无法得到清偿时，才可从已经设定物权担保的财产中受偿。在债务人尚有其他财产可以清偿时，不得先行从已经设定物权担保的财产中清偿”。其二，《破产法》第133条规定，企业破产法施行前国有企业破产的特殊事宜根据国务院规定办理，根据《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》《在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》中的相关规定，国有企业破产时劳动债权可优先于担保债权受偿。但鉴于上述例外规定的适用范围有限，因此在实践中仍有很多因优先顺位不明确而产生的问题。

此外，由于劳动债权关系到国计民生，对于社会安定具有重要意义，故为维护社会稳定，对于劳动债权的受偿又进行了多方面保障，例如《最高人民法院关于正确审理企业破产案件为维护市场经济秩序提供司法保障若干问题的意见》第5条规定：“可通过政府设立的维稳基金或鼓励第三方垫款等方式，优先解决破产企业职工的安置问题，政府或第三方就劳动债权的垫款，可以在破产程序中按照职工债权的受偿顺序优先获得清偿”。但该类权宜之计依旧没有解决担保债权与劳动债权的清偿顺位问题。

3. 担保债权与税收债权的清偿顺位

在《中华人民共和国税收征收管理法》（以下简称“《税收征管法》”）第45条中规定：“税务机关征收税款，税收优先于无担保债权，法律另有规定的除外；纳税人欠缴的税款发生在纳税人以其财产设定抵押、质押或者纳税人的财产被留置之前的，税收应当先于抵押权、质权、留置权执行”。即以发生时间为限，税收债权优先于设立在其之后的担保债权。但根据《破产法》第113条第1款第2项的规定，税收债权的清偿顺位应当在破产费用和共益债务之后，且《破产法》第109条又规定对破产人的特定财产享有担保权的权利人，对该特定财产享有优先受偿的权利。因此我国现行法律对于税收优先权和担保债权的优先顺序存在立法冲突。

对此，在浙江省绍兴市中级人民法院（2017）浙06民终1119号中国农业银行股份有限公司绍兴越城支行与绍兴金宝利纺织有限公司及第三人绍兴市柯桥区国家税务局破产债权确认纠纷民事二审判决书中，绍兴市中级人民法院二审改判了一审法院适用《税收征管法》第45条规定的判决，二审法院认为“有抵押担保的债权就抵押物而言应当优先于税收债权清偿，税收债权产生时间与抵押权设立时间的先后顺序对此并无影响”，并对此进行了详细的说理，该判决书说理内容值得一读：

“本案各方当事人对农行越城支行、柯桥国税在金宝利公司破产程序中分别享有的破产债权金额等事项没有异议，争议焦点在于农行越城支行有抵押担保的债权与柯桥国税主张的税收债权在破产程序中就抵押物变现款受偿的顺序问题，主要体现为对《破产法》第一百零九条、第一百一十三条与《税收征管法》第四十五条规定的适用理解。审理案件一般遵循事实认定、法律适用、结果裁判的步骤，但事实的认定范围需要法律规范指引，鉴于本案争议集中在法律适用，法律适用不明确可能导致需要认定的事实范围不明确，故宜先评析《破产法》第一百零九条、第一百一十三条与《税收征管法》第四十五条之间的关系。

首先，《破产法》第一百零九条、第一百一十三条与《税收征管法》第四十五条对税收债权与有担保债权清偿顺序的规定不一致，本案中应优先适用《破产法》相关规定。依据《破产法》第一百零九条、第一百一十三条的规定，破产程序中，有抵押担保的债权在抵押物范围内优先于破产费用、共益债务、职工债权、税收债权和普通债权等清偿。依据《税收征管法》第四十五条规定，税收债权与有抵押担保的债权并存时，应比较税收债权发生时间和抵押权设立时间，税收债权先于抵押权发生的，税收债权优先受偿；抵押权先于税收债权设立的，有抵押担保的债权优先受偿。显而易见，在破产背景下，《税收征管法》、《破产法》对于税收债权与有抵押担保债权清偿顺序的规定并不一致。《税收征管法》与《破产法》均由全国人大常委会制定，两部法律的位阶相同。《中华人民共和国立法法》第九十二条规定，同一机关制定的法律，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定。一般规定是为调整某类社会关系而制定的法律规范，特别规定是相对于一般规定而言调整范围较窄的法律规范，本案应分析《税收征管法》、《破产法》相应条款的调整范围。《税收征管法》第二条规定“凡依法由税务机关征收的各种税收的征收管理，均适用本法”，表明《税收征管法》调整的是全体纳税人的税款征缴事项。因此，《税收征管法》第四十五条规定调整任何状态下企业的税收债权与有担保债权的清偿顺序问题，涵盖企业破产情形和企业正常经营情形。《破产法》第二条规定，破产程序是具备破产原因企业的债务清理程序或重整程序。进入破产程序后，企业将处于非正常状态，为公平清理债权债务，破产企业及破产债权人等相关主体的权利均将受限，同时对各种不同性质的破产债权制定清偿规则。因此，《破产法》第一百零九条、第一百一十三条规定调整范围仅限于破产情形下企业的税收债权与有担保债权的清偿顺序问题。两者相比较，《税收征管法》第四十五条规定的调整范围要宽于《破产法》第一百零九条、第一百一十三条规定的调整范围，后者对案涉争议焦点更具有针对性，相对具有特别规定的属性，应在本案中优先适用。

其次，在破产背景下适用《税收征管法》第四十五条规定，将使得破产债权的清偿体系发生混乱。依据《破产法》第一百零九条、第一百一十三条规定，破产财产设定抵押的，该抵押物应优先清偿担保债权，其他破产财产先清偿破产费用、共益债务，再按照职工债权、税收债权、普通债权的顺序进行清偿，各种不同性质的债权在破产程序中具有特定的清偿顺序，内有严谨的法理依据。《税收征管法》第四十五条规定，税收债权发生在抵押权设立之前的，税收债权就该抵押物优先于担保债权清偿。在破产背景下适用《税收征管法》第四十五条规定，如果税收债权金额大于抵押物变现金额，以抵押物变现金额为限的税收债权优先于破产费用、共益债务和职工债权清偿，超出部分则将劣后于破产费用、共益债务和职工债权清偿，税收债权在破产程序中的清偿顺序出现混乱。同时，在税收债权金额大于或者等于抵押物变现金额的情形下，抵押权将被消灭，有抵押担保的债权直接变为普通债权；在税收债权金额小于抵押物变现金额的情形下，抵押物变现款项清偿税收债权剩余部分仍应优先清偿有抵押担保的债权，客观上将减少可用于清偿破产费用、共益债务、职工债权的破产财产。税收债权的有无在很大程度上决定了有抵押担保债权能否优先清偿，同时对破产费用、共益债务、职工债权的清偿均将产生重大影响。另外，破产财产是否设立抵押权，在抵押物范围内将决定税收债权的清偿顺序，抵押权的设立最大受益人将是税务机关而非抵押权人。上述情形显然缺乏合理性，《税收征管法》第四十五条规定与破产程序中破产债权的清偿体系不相容，二者之间存在根本性的逻辑冲突。可见，《税收征管法》第四十五条规定只能调整常态下税收债权和担保债权的清偿顺序，无法适应破产背景下税收债权、有抵押担保债权的清偿顺序问题。这也进一步印证，《破产法》第一百零九条、第一百一十三条规定相对于《税收征管法》第四十五条规定而言，对在破产背景下企业清偿债务顺序的调整更具有针对性，更具备特别规定的特征。

第三，《税收征管法》第四十五条规定属于《物权法》第一百七十条规定的例外情形，但在本案中并不优先适用。《物权法》第一百七十条规定“担保物权人在债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现担保物权的情形，依法享有就担保财产优先受偿的权利，但法律另有规定的除外”，《税收征管法》第四十五条规定属于该条款规定的除外情形。在企业正常经营时，符合条件的税收债权可以优先于有抵押担保的债权就抵押物进行清偿。但是，在企业进入破产程序后，《破产法》第一百零九条、第一百一十三条对税收债权与担保债权的清偿顺序再一次作出规定，该规定属于《物权法》第一百七十条除外情形之特殊情形。破产程序中别除权的基础是担保物权，但不能将《破产法》第一百零九条、第一百一十三条规定等同于《物权法》第一百七十条规定，从而得出《税收征管法》第四十五条规定优先于《破产法》第一百零九条、第一百一十三条规定适用的结论。同时，《税收征管法》第四十五条规定有“税收优先于无担保债权，法律另有规定的除外”的内容，表明在有法律规定的特殊情形下，无担保的债权尚可以优先于税收债权，有担保的债权更可以优先于税收。综上，《物权法》、《税收征管法》、《破产法》相关条款对税收债权、有抵押担保债权清偿顺序的调整针对性逐渐增强，彼此是一般到特别再到更特别的关系，内在逻辑并不能支持《税收征管法》第四十五条规定在本案中优先适用。

最后，税收债权的优先性在破产程序中应适当受限。税收债权享有优先性主要原因有二，其一是税收具有公益性，公益性权利优先于私利性权利；其二是税收具有风险性，税收是一种缺乏对待给付的债权，税收机关与纳税人之间信息不对称，税收的征管存在风险。关于税收债权的公益性，一般情形下公益性权利应当优先保护，但公益性权利并非绝对优先于私利性权利，《破产法》第一百一十三条规定税收债权劣后于职工债权受偿，便是公益性权利的优先性在破产程序中受限的具体体现。另外，对于未进入破产程序的企业而言，有抵押担保的债权人即使不能就抵押物优先受偿，其债权仍可以通过债务人的其他财产受偿。但当债务人进入破产程序，鉴于破产财产不足以清偿全部破产债务，税收债权人与担保债权人就抵押物而言形成零和博弈，此时强调税收债权的公益性，不具有说服力。关于税收债权的风险性，一般情形下税收债权的风险应当优先防范，所以《税收征管法》赋予税务机关可以采取税收保全、强制执行、纳税担保等多种有力税收保障措施。但本案中，税收债权发生时间距金宝利公司进入破产程序已有多年，且税务部门于2012年5月31日作出的《税务处理决定书》显示其已知悉金宝利公司欠税情形，金宝利公司于2014年9月28日经一审法院裁定进入破产程序，此时再强调税收债权的风险性，不具有说服力。”

三、结语

综上，笔者认为，破产法中对担保债权的保护应主要体现为对担保债权优先受偿顺位的确认，特别是在对是在担保债权与劳动债权、税收债权的顺位处理上，应当遵循物权特定的原则，对于一般优先权的处理，则遵循优先权的法定原则且不得违背破产法确立的基本清偿顺位规则。但关于上述诸多立法冲突和矛盾之处，还有待立法的进一步完善。

本文作者为申骏律所律师崔静。