疫情防控期间社区自治措施的限度

单位 | 申骏律师事务所(上海/北京/深圳)发布日期:2020-02-07 14:52:28

作者丨魏斌

单位 | 申骏律师事务所(上海/北京/深圳

一、现象及问题

自新型冠状病毒感染的肺炎疫情发生以来,中国31个省(自治区、直辖市)均已启动重大突发公共卫生事件一级响应,各级政府均实施了空前严格的疫情防控措施。而与行政措施相应的是,全国各地的众多村庄、社区也陆续实施了不少“自治”措施,如“封村断路”等。如今疫情发生已经月余,尽管有国务院和各级政府延长假期、推迟复工的政策,但大量人员跨地域返工的日期不久仍将到来,于是近日又有媒体报道,部分村庄、社区实施了禁止返工租户进入等防控措施。

在疫情持续蔓延、几近人人自危的局势下,前述“自治”措施在社交平台大多获赞“硬核”,不过,也有声音表示,这些举措或许缺乏法律依据,还可能损害少数人的合法权益,甚至对疫情防控产生负面影响,例如,《三联生活周刊》近日刊发了两篇报道《湖北即将断粮的3亿只鸡》、《有家难回:新冠肺炎制造的“北漂”》,分别讨论了农村“断路”阻碍生活必需品生产运输的隐患以及社区封闭导致外地上班族返回后“有家难回”的现象。

笔者以为,尽管支持或反对这类“硬核自治措施”的声音在舆论场上差距悬殊,但讨论这类措施的合法性和限度仍有积极意义,因此笔者试作分析。简便起见,本文仅着眼于村(居)民委员会在社区中组织实施防控措施的情形。

 

二、村(居)民委员会的自治权力和防疫职能

为厘清社区自治措施的限度,首先应考察村(居)民委员会的职能,尤其是其在疫情防控期间的职能范围,对此可以分两方面来阐述。

(一)村(居)民委员会的自治权力

基层群众自治制度是我国重要的政治制度,具有宪制意义,不过,基层群众自治的实施方式并无过多详细的规定,主要见于《中华人民共和国村民委员会组织法》(简称“《村民委员会组织法》”)和《中华人民共和国城市居民委员会组织法》(简称“《居民委员会组织法》”)两部基本法律。笔者暂以村民委员会为例。

《村民委员会组织法》

第五条 乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。

村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。

第十条 村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策,遵守并组织实施村民自治章程、村规民约,执行村民会议、村民代表会议的决定、决议,办事公道,廉洁奉公,热心为村民服务,接受村民监督。

第二十七条第二款 村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触,不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。

可见,对于村民委员会的职能和村民自治的范围,《村民委员会组织法》未予正面列举,但我们可从以上规定中提炼出至少三点内容:第一,村民自治不受政府干预;第二,村民委员会需协助政府开展工作;第三,村民自治不得违反宪法、法律、法规和国家的政策及损害村民权利

此外,《居民委员会组织法》第二条第二款、第十二条和第十五条第二款也有类似规定,主旨在于居民委员会需协助政府开展工作以及居民自治不得违法。同样,对于居民委员会自治权力的范围也缺乏详细规范。

(二)村(居)民委员会的防疫职能

我国国家层面上关于疫情防控的法律文件主要有《中华人民共和国传染病防治法》(简称“《传染病防治法》”)、《中华人民共和国突发事件应对法》(简称“《突发事件应对法》”)、《突发公共卫生事件应急条例》(简称“《应急条例》”)、《国家突发公共卫生事件应急预案》(简称“《应急预案》”)等,其中除规定了各级政府的防疫职能外,还涉及疫情发生时村(居)民委员会的职能,笔者将有关条款摘录如下:

《传染病防治法》

第九条第二款 居民委员会、村民委员会应当组织居民、村民参与社区、农村的传染病预防与控制活动。

《突发事件应对法》

第五十五条 突发事件发生地的居民委员会、村民委员会和其他组织应当按照当地人民政府的决定、命令,进行宣传动员,组织群众开展自救和互救,协助维护社会秩序。

第五十七条 突发事件发生地的公民应当服从人民政府、居民委员会、村民委员会或者所属单位的指挥和安排,配合人民政府采取的应急处置措施,积极参加应急救援工作,协助维护社会秩序。

《应急条例》

第四十条 传染病暴发、流行时,街道、乡镇以及居民委员会、村民委员会应当组织力量,团结协作,群防群治,协助卫生行政主管部门和其他有关部门、医疗卫生机构做好疫情信息的收集和报告、人员的分散隔离、公共卫生措施的落实工作,向居民、村民宣传传染病防治的相关知识。

《应急预案》

4.2.1 各级人民政府

8) 开展群防群治:街道、乡(镇)以及居委会、村委会协助卫生行政部门和其他部门、医疗机构,做好疫情信息的收集、报告、人员分散隔离及公共卫生措施的实施工作。

由此可见,疫情发生时,村(居)民委员会有权组织实施防控措施,尤其是应当协助政府部门进行实施,在此情况下,公民有义务服从其安排

笔者认为,结合前述法律条文,在疫情背景下,村(居)民委员会的职能实际上可分为固有的自治权力和疫情期间的防疫职能两部分,其间区别在于:自治权力是村(居)民委员会的固有职能,权力范围限于村(居)民内部自治事务,以不受政府干预为基本准则,但不得违反法律法规和国家政策;防疫职能是疫情期间村(居)民委员会的法定职责,目的在于配合政府实施防疫措施,并非村(居)民自治范围。更进一步说,自治权力本质上不同于政府行政,而防疫期间的村(居)民委员会职能类似于政府防疫措施在基层的延伸,属于整体防疫体系的组成部分。在此基础上,我们可以对前述“硬核自治措施”进行考察。

 

三、社区自治措施的合法性及限度

据公开报道,有外地上班族返回后被租住的社区“禁止入内”,报警后,警方也表示碍于“村民自治”无法插手。那么,社区实施的这类措施一概属于合法的“自治”吗?笔者认为不然。

如前所述,村(居)民委员会的自治权力与防疫职能之间存在区别,而就我们所关注的情形而言,如“封村断路”、禁止外来租户入内等,显然目的在于防止疫情扩散,属于防疫措施,其内容也并非旨在处理村(居)民内部的事务,难以称得上是行使村(居)民自治权力。退一步说,即使考虑到该类措施系村(居)民自主实施、自我管理,也仅能说是以自主、自治的手段来实现防疫目的,防疫的比重显然重于自治。从笔者摘录的疫情防控法律条文中可以看到,村(居)民委员会组织实施的防疫措施应当按照当地人民政府的决定、命令”、“协助卫生行政主管部门和其他有关部门、医疗卫生机构”,换言之,村(居)民防疫措施并非完全自治、没有限制,而应当是政府措施在村庄、社区的延伸以及附属,不能背离政府防疫措施的目的,甚至给政府的统一疫情防控工作造成负面影响

更具体地说,笔者认为,就防疫措施的实施而言,村(居)民自治的限度不应超过政府紧急措施的授权范围,政府未封锁的道路不能因其位于本村范围便加以阻断、政府未实施全封闭管理的社区不能阻止其合法居民进入,否则,统一的疫情防控措施将形同虚设,造成“一村一政策”的混乱局面。在这一点上,村(居)民的自治权力并非充分的抗辩理由。甚至退一步说,即使仅考虑自治权力一个方面,根据《村民委员会组织法》和《居民委员会组织法》,自治亦不得违反宪法、法律、法规和国家的政策,而妨碍政府防疫政策实施、损害居民的合法权益,显然属于违反法律法规和国家政策之列

事实上,在部分“硬核自治措施”出现之后,各级政府部门也作出了相应的反应。例如,针对各地的“断路”行为,交通部回应称“应急运输绿色通道不能断”,针对返京人员不能进入社区的情况,北京市政府则回应称“任何社区、村、物业无权阻止无症状返京人员进社区”。

疫情当头,采取严格的防控措施实属必要,但防控疫情需要社会共同协作,需要有序、有效、协调一致的手段,在没有政府统一措施授权的情况下,村(居)民自行组织的防疫措施如果给疫情防控带来负面影响或者损害了他人的合法权益,那与其说是体现自治能力的“硬核”措施,不如说是以邻为壑的战争手段。

 

四、不当措施的救济手段

《村民委员会组织法》

第二十七条第三款 村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的,由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。

第三十六条第一款 村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的,受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销,责任人依法承担法律责任。

第二款 村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的,由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。

根据前述规定的内容及精神,村(居)民委员会组织实施的不当防疫措施,可由政府部门责令其改正,或者由受损害方向法院提起诉讼。但实际上,考虑到疫情防控的紧迫性及司法程序问题,通过司法途径救济不具有太大的现实意义,因此,行政救济成为唯一可行的手段

恐慌情绪下,民众采取了某些过激的防疫措施自然无可厚非,实属人之常情,不过,正是基于此,政府才更应在特殊时期履行其维护社会秩序的职能。从监督村(居)民自治的角度,政府部门有权纠正村(居)民委员会的不当自治行为,而从履行防疫职责的角度,政府部门更有义务确保村(居)民委员会的措施不会超出政府紧急措施的范围。对于因不当的社区自治措施遭受损害的主体,当然有权向政府部门寻求救济,如北京市政府表示,无症状返京人员进入社区受阻的,“可随时拨打北京市市民热线12345进行投诉”,即便实际效果存疑,仍不失为负责任的表态。诚然,不论行政机关还是司法机关,面对“村(居)民自治”都习惯采取回避态度,现实中,政府部门面对以“自治”为名的基层组织,也较难履行职能,而面对恐慌情绪下广泛支持这类“硬核”措施的舆情,如果强行纠正,更可能招来骂名,但笔者认为,这不应当成为政府部门怠于履行职责的理由。

疫情发展迅速,今天没有实施的措施明天就可能施行,诸如更严格的交通管制、全封闭的社区管理之类的措施,如果确有必要,之后或许也将陆续由各地防疫部门实施。即便如此,我们也不应漠视此时此刻的违法行为存在,毕竟不经过充分考量,不区别具体情形,一而再、再而三甚至习惯性的“事急从权”是对法治基础的破坏,牺牲他人、成就自己即便是人之常情,也不是共克时艰的应有之义。