作者丨许建添（微信号：xujiantian）  

单位 | 申骏律师事务所（上海/北京/深圳） 

在申骏律师近期代理的一起融资租赁合同纠纷案件中，当事人向法院提出财产保全申请，要求法院冻结被告名下的高速公路收费权。由于实践中办理过高速公路收费权财产保全的法官较少，相关的类似案例也极少，因此申骏律师在代理该案过程中遇到了一些问题。经过努力，法院最终采纳了申骏律师的意见，并成功对公路收费权办理了冻结措施。笔者现将有关问题整理成文分享给大家。

一、高速公路收费权属于可采取财产保全措施的财产权

根据《收费公路管理条例》（国务院令第417号）之规定，收费公路的权益，包括收费权、广告经营权、服务设施经营权，因此公路收费权的外延小于收费公路的权益。本文仅讨论公路收费权的冻结问题。

公路收费权是指对行政主体依法核准的收费项目在批准的收费年限内按照规定的收费标准对不特定的第三人要求一定给付的请求权，在性质上仍然属于财产权。

一方面，高速公路收费权是一项财产性权利，可以质押。1995年《担保法》第七十五条规定的质押权利中未明确说明公路收费权可以质押；但在《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕44号）第九十七条规定“以公路桥梁、公路隧道或者公路渡口等不动产收益权出质的，按照担保法第七十五条第（四）项的规定处理。”《应收账款质押登记办法》（中国人民银行令〔2017〕第3号）第二条规定应收账款包括“能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业项目收益权”。因此，高速公路收费权是一项可以质押的财产权。

另一方面，作为财产性权利，收费公路权益可依法进行转让。《收费公路管理条例》第三章专章对收费公路权益的转让进行了规定。《收费公路权益转让办法》（交通运输部、国家发展和改革委员会、财政部令2008年第11号）则是依据《中华人民共和国公路法》《收费公路管理条例》而专门出台的用于规范收费公路权益转让行为的办法。

可见，公路收费权是一项财产权无疑，根据《民事诉讼法》及《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》（法释〔2004〕15号）的相关规定，人民法院可以冻结被告名下的高速公路收费权。实践中，即使未办理过高速公路收费权财产保全案件的律师或法官，第一反应也是认为可以冻结。但是，具体如何办理冻结措施，却并不一定熟悉。

二、冻结或拍卖公路收费权的司法实践

经检索，司法实践中已经有案例对债务人名下的公路收费权采取查封或冻结措施。比如，（2015）冀执复字第165号执行裁定书中记载：“石家庄市人民检察院于2012年6月29日向江西省交通运输厅送达了关于查封冻结江西省抚州市东临公路收费权的《石家庄市人民检察院查封冻结决定书》，查封冻结时间为2012年6月29日至2013年6月28日。”

又比如，（2017）湘0422执异2号民事裁定书中记载：“2016年12月15日，湖南省衡南县人民法院作出了（2015）南法指执字第1-11号执行裁定，裁定‘冻结被执行人湖南省潭衡高速公路开发有限公司所有的S61湘潭至衡阳西线高速公路（湘潭西，杨嘉桥，射埠，回龙桥，白果，东湖，石市，衡阳蒸湘等八个收费站）主线里程139.104公里、一级连线9.094公里、二级连线4.099公里、八个匝道4公里的收费权，冻结期限为3年’。湖南省衡南县人民法院于2016年12月20日向湖南省高速公路管理局发出协助执行通知书，要求其协助冻结被执行人湖南省潭衡高速公路开发有限公司所有的S61湘潭至衡阳西线高速公路（湘潭西，杨嘉桥，射埠，回龙桥，白果，东湖，石市，衡阳蒸湘八个收费站）主线里程139.104公里、一级连线9.094公里、二级连接线4.099公里、八个匝道4公里的收费权，冻结期限为3年。冻结期限的收费权暂由湖南省高速公路管理局和被执行人湖南潭衡高速公路开发有限公司共同管理。”

此外，湖南省衡南县人民法院在执行渤海国际信托股份有限公司与泰邦基建发展有限公司、湖南潭衡高速公路开发有限公司金融借款合同纠纷一案过程中，依法对湖南潭衡高速公路开发有限公司持有的潭衡西高速公路起点湘潭塔岭互通至终点衡阳铁市互通段高速公路收费权进行拍卖，并于2018年7月13日拍卖成交（淘宝拍卖截图如下所示）。

由上可见，冻结或拍卖债务人名下的公路收费权具有可操作性。

三、原告申请冻结被告名下的高速公路收费权应提交财产线索证据

《最高人民法院关于人民法院办理财产保全案件若干问题的规定》（法释〔2016〕22号）第一条规定：“当事人、利害关系人申请财产保全，应当向人民法院提交申请书，并提供相关证据材料。申请书应当载明下列事项：（四）明确的被保全财产信息或者具体的被保全财产线索。”第十条第一款规定：“当事人、利害关系人申请财产保全，应当向人民法院提供明确的被保全财产信息。”根据该规定，原告向法院申请冻结被告名下的高速公路收费权，应当向人民法院提供明确的被保全财产信息，即证明被告享有高速公路收费权。

根据《收费公路管理条例》第二章之相关规定，收费公路的规划建设、收费站点、收费期限、收费标准等需经省级人民政府审核批准。因此，有效的公路收费权应当持有省级人民政府颁发的收费批准文件。原告在申请冻结公路收费权时，应当向法院提交相关批准文件（复印件即可）。

四、冻结高速公路收费权的协助执行单位

法律法规或规章均未明确冻结公路收费权的协助执行单位，从前述公开的（2015）冀执复字第165号执行裁定书、（2017）湘0422执异2号民事裁定书看，石家庄市人民检察院办理公路收费权冻结的协助执行单位是江西省交通运输厅，湖南省衡南县人民法院办理公路收费权冻结措施的协助执行单位为湖南省高速公路管理局。可见，司法实践中的做法亦不一致。

《民事诉讼法》第二百五十一条规定：“在执行中，需要办理有关财产权证照转移手续的，人民法院可以向有关单位发出协助执行通知书，有关单位必须办理。”因此，笔者认为，既然转让公路收费权需要经有关部门批准并办理相关转让手续，那么冻结公路收费权的协助执行单位应当为具有审批公路收费权权限的审批机关。

《收费公路权益转让办法》第二十六条规定：“转让国道（包括国道主干线和国家高速公路网项目，下同）收费权，应当经国务院交通运输主管部门批准。转让国道以外的其他公路收费权，应当经省级交通运输主管部门审核同意，报省级人民政府批准。将公路广告经营权、服务设施经营权与公路收费权合并转让的，由具有审批公路收费权权限的审批机关批准。单独转让公路广告经营权、服务设施经营权的审批，按照地方性法规和省级人民政府规章执行。”

从上述规定可见，转让国道收费权审批单位为国务院运输主管部门，转让国道以外的其他公路收费权，分为审核部门与批准部门。在申骏代理的案件中，人民法院向省级交通运输主管部门送达了协助执行通知书，成功办理了冻结措施。

五、冻结公路收费权存在的问题

在今后的司法实践中，冻结公路收费权可能还存在以下问题：

第一，协助执行单位的确定仍然会产生较大争议。一是冻结国道收费权，人民法院是否应当向国务院交通运输主管部门发出协助执行通知书？二是国道以外的其他公路收费权，协助执行单位是省级交通运输主管部门（负责转让审核）还是省级人民政府（负责转让批准）？抑或两者都是？

第二，将来协助执行单位可能更难确定。2017年11月，十二届全国人大常委会第三十次会议分组审议了公路法等11部法律的修正案草案，修正案草案取消了公路法中关于国道收费转让审批和国道以外的其他公路收费权转让审批，规定“有偿转让公路收费权的公路，收费权转让后，由受让方收费经营。收费权的转让期限由出让、受让双方约定，最长不得超过国务院规定的年限。”若该草案获得通过，今后冻结公路收费权的协助执行单位将又会发生变化或产生争议。

第三，如何认定所冻结的公路收费权的价值，避免超额财产保全？实践中公路收费权的价值比较高（比如湖南省衡南县人民法院拍卖的公路收费权成交价为人民币106.24亿元），并且公路收费权是未来一定期限内享有的一项财产权。那么，原告申请财产保全时如何评估公路收费权的价值？人民法院如何进行认定？公路收费权在使用上可分吗？分割会严重减损其价值吗？公路收费权是有期限的，原告能否只申请冻结某一段时间的公路收费权？

第四，通过向转让公路收费权的审批部门发协助执行通知书，仅能限制被告转让公路收费权，却不能真正实现对公路收费权的“冻结”效果。公路收费权是一项财产权利，也是一项经营权利，在形式上法院向审批单位送达协助执行通知书后便完成了冻结措施，但实质上被告仍然在继续对使用公路的车辆进行收费，并且收费形式可能是现金也可能是网络支付（比如支付宝），法院难以对被告的收费进行实质控制。因此，如何进一步实现在实质上冻结公路收费权，以真正达到原告申请财产保全的目的，还有待实践探索。

总之，可以肯定的是，人民法院可以依据原告的申请对被告名下的公路收费权采取冻结措施，并且实践中已经有先例。但是，由于缺少相应的规范参考，并且缺少实践探索，冻结公路收费权仍然还有不少问题，有待于今后进一步探索研究，也期望法律同行能够分享在实践中碰到的类似案例或问题。